2011年《半月谈》第十七期
《半月谈》2011年第17期：“制度休眠”现象调查
好制度不落实，深负民望国务院办公厅转发了中国人民银行、监察部等相关部委制定的《关于规范商业预付卡管理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，一次性购买1万元及以上不记名商业预付卡的单位或个人应进行实名登记。
除了实名制以外，《意见》还指出，单位一次性购卡金额达5000元（含）以上或个人一次性购卡金额达5万元（含）以上的，通过银行转账方式购买，不得使用现金；不记名商业预付卡面值不超过1000元，记名商业预付卡面值不超过5000元。
出台这种规章制度，被认为是遏制购物卡行贿这种特殊类型腐败的一种尝试，公众对其寄予厚望。然而，《意见》出台至今已近两月，记者在郑州市部分大商场、超市采访发现，由于缺乏有效监管，郑州市场上预付卡买卖仍然很“自由”。
在花园路一家大型商场，记者问导购员：“单位发福利，想买一些购物卡，需要什么手续？要不要带身份证进行登记？”导购员对于记者买卡的金额等连问都没问，就很热情地回答：“去四楼的团购部直接办理就行了，现金、刷卡都可以。不需要啥身份证明，也不用登记。”
类似的情形也发生在人民路的一家商场里。在购卡柜台前，交钱、开票、拿卡实行“一条龙”服务。整个购卡过程中，记者并未观察到有索要消费者身份证明的情况。
对于为什么《意见》出台后购卡与以前并没有什么不同的疑问，郑州一家大型连锁超市团购部的负责人笑着回答：“虽然现在确实有关于‘实名制’‘面值限额’等的要求，但并没有什么部门来严格监管，这种情况下，你说难道商场、超市会自己给自己找麻烦吗？”
显然，如果执行不力，无论规章制度出台的初衷有多好、设计有多严密，都不会发挥出应有的效益。值得注意的是，与商业预付卡有规定却执行不到位相类似的事情，在现实生活中其实时有发生。而好制度得不到很好的落实，很容易引发民众的疑虑和失望。
前不久，针对社会反映强烈的公路收费问题，河南省人民政府办公厅转发省交通运输厅、省发改委等单位制订的《河南省收费公路专项清理工作实施方案》，提出在2012年5月之前，在全省范围内开展收费公路专项清理工作。
《方案》规定，未经省政府批准设置的收费公路及收费站（点）、超过省政府批准期限收取通行费的收费公路及收费站（点）、已还清建设贷款的政府还贷收费公路、2009年1月1日后批准立项的二级收费公路等8种收费公路项目将被制止。
看到媒体上发布的消息，记者采访的一位郑州市民表示自己既喜且忧。喜的是，有关部门再次出台红头文件，表示要用一年左右的时间，对收费公路进行专项清理，如果目标能够实现，那么车辆的通行成本肯定会大大降低；忧的是，不知这一政策能不能真的落地，很担心它会像之前的一些政策一样，因不被落实而成为一纸空文。
2008年2月27日，国家审计署对18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查的结果显示：总投资1.78亿元、号称“亚洲第一大公路桥”的郑州黄河公路大桥，1996年已经全部还清贷款，但仍然继续违规收费14.5亿元。
这项调查结果公布后，在河南引起轩然大波，人大代表、政协委员及媒体多次对郑州黄河公路大桥收费合法性提出质疑，揭露其管理混乱和收费不合理之处，但问题并没有得到解决。截至记者发稿时，郑州黄河公路大桥仍在继续违规收费。
“制度休眠”表现多样，危害巨大
俗话说，不依规矩，不成方圆。任何社会要有序运转，都必须有一套规则、制度。在我国，这一套规则和制度包括法律、规章、政策等多个层次，涵盖了社会生活的各个方面，为保障民众权益提供了坚实的依据。然而，在实际生活中，由于一些部门和人员执行不力，好制度的效应并没有完全发挥出来，导致“制度休眠”，以至于有时老百姓发出这样的感叹：“有些制度看得见却摸不着。”
“制度休眠”有种种表现。
一是落实不力，让惠民政策在有的地方成为“空文”。
好政策还需落实好。近年来，中央出台的惠民、利民政策很多，社会反响强烈，百姓纷纷叫好。但这些政策在执行过程中，由于情况复杂、利益关联等原因，有时会发生变形走样的情况，惹来民众的怨声。
二是监管缺位，让一些规章制度在有的领域凌空蹈虚。
相关部门出台的一些规章制度很有针对性，往往是为了整顿、清理当下的一些不良现象。但在实际执行过程中，这些规章制度有不少沦为“应景之作”，严重损害了政府和相关部门的权威。这其中的一个重要原因，就是一些具体执行部门没有真正履行职责，发挥应有的监督、检查作用。
三是办事人员相互推诿，“躲、拖、推”，让百姓诉求成为“皮球”。
群众利益无小事，全心全意为人民服务是党的宗旨。有的地方、有的部门对攸关群众利益的事情推诿塞责，不闻不问，这不仅是对个人权益的漠视，更是对党的执政理念的漠视。一些与群众切身利益相关的事情，如果解决不好，服务不到位，就会动摇民众对党和政府的信任，这是需要引起高度警惕的。
现阶段，社会进入转型期和矛盾凸显期，群众利益诉求复杂，许多造成很大社会影响的突发事件、群体性事件，往往都是肇端于不起眼的小事。各级行政部门如果不能主动回应群众关切，切实按照各种规章制度行使权力、履行职责，各种矛盾就难以消解在萌芽状态。
落实难原因复杂，亟待重视
一些制度为何执行起来那么难，好制度为何患上“肠梗阻”？
记者调查发现，一些干部有“官本位”思想，在工作中养成了只对上负责的习惯，对于群众提出的问题，尤其是一些棘手问题，能推就推。
南京市纪委督察办副主任甘继勇表示，一些地方干部对领导的批示，执行起来往往很坚决。但如果单单只是群众的诉求，没有来自领导的压力，那么办理的积极性有时就会大打折扣，甚至宁愿让好制度“休眠”。“你有你的制度，我有我的解读。”辽宁同格律师事务所执行合伙人陈宝龙这样形容少数基层干部的心态。
干部在政绩观上存在的问题也是导致“制度休眠”的重要因素。
专家表示，在回应群众诉求、解决矛盾冲突方面，已有不少渠道。一些制度“休眠”、“梗阻”的背后，其实是部分地方干部片面追求政绩带来的。在这些人眼中，如果中央的一项制度执行后对提高自己的政绩有利，那么就会积极主动，反之，有时就会敷衍了事。甘继勇认为，长期不能很好解决的群众诉求，一般都是难办的麻烦事。如果对干部缺少解决这方面问题的考核，不能形成正确的政绩导向，那么一些“懒政”的官员就“多一事不如少一事”，能不惹麻烦就尽量不惹麻烦，这就必然造成互相推诿现象的出现。
与此同时，地方、部门和个人利益有时也会成为制度执行过程中的干扰因素。
北京盈科南京律师事务所律师吴宇表示，近年来，一些地方因征地拆迁引发了诸多矛盾，很大一部分原因就是地方政府盯住了土地市场的巨大利益，从而置国家法规和政策制度于不顾，搞大面积强拆强征。在拆迁的过程中，有时也不按照相关补偿标准的要求，给予被拆迁居民合理补偿。江苏省淮安市委副秘书长、信访局局长邱金义坦陈，一些信访问题的产生，往往是因为职能部门不能真正从群众利益出发来考虑问题，而是斤斤计较于部门利益或者个人得失。
广西师范大学宣传部长张艺兵则认为，在分析“制度休眠”的原因时，我们还应该注意到，在某些领域，基层确实存在着执法人员不足、执法经费不够、技术装备缺乏的问题，这在一定程度上也影响了监管成效，影响了制度执行的效率，应当想办法予以解决。
受访专家认为，传统观念一般认为“只要制度好，还怕管不了？”其实这样的认识并不全面--光有好制度还不行，制度不会自我执行，必须强调制度的落实，要求各级行政部门对此认真负责。当然，制度执行的环境如何、制度发挥作用的基础如何，这些也是我们应该思考的问题。只有改善制度执行的环境，努力规避各种容易让好制度“休眠”的不良因素，才能让好制度发挥更大的作用。
如何让好制度发挥最大效益、如何破解“制度休眠”困局？各地进行了各种形式的探索。
建立正确的政绩导向
从目前各地的考核来看，上级对下级的考核往往过于注重GDP指标和招商引资指标，一些地方的职能部门通常也是以经济指标为考核重点。这造成一些地方干部把发展经济的“第一要务”当作“惟一要务”，热衷于招商引资、上项目，对民生问题不够重视，把群众中特定群体的合理利益诉求当成了“杂音”，民意、民怨难以入脑、上心，这必然造成一些为百姓谋利益的好制度落实不到位。
建立检查和考评机制，是提高制度执行效率的关键之举。专家表示，首先要做到制度内容的公开透明，让群众了解，知道哪方面的诉求应该由哪个部门来解决。在此基础上，建立一整套科学的考评机制，形成正确的政绩导向，将有助于解决各类群众诉求。
据了解，自2006年起，福州市建立了“12345”便民呼叫中心，实行24小时实时互动和全天候在线服务，对群众的诉求统一受理。福州市及所辖县（市）区两级信访局负责诉求件的批转和审核工作，职能单位联网负责办理，效能部门对承办单位工作质量和工作效率进行实时监督。
福州市效能办副主任李峰说，为避免网上诉求办理流于形式，效能部门加强效能监督，把“12345”诉求件办理质量纳入机关效能考核范畴，群众诉求办理情况成为对相关单位和个人进行考核的重要指标。
这一平台运行5年来，福州市各级机关为群众办理诉求的积极性大大提高，行政不作为的数量大大减少，各项制度的执行率也不断提高。5年来，这一平台共受理群众有效诉求达52万件，群众和企业的满意率达92.7%。
专家表示，由此可见，要保证相关制度得到全面、高效落实，就不仅要强化制度执行体系的建设，更要抓住考评这个关键点。有执行、有考评，考评结果与政绩挂钩，这样就会形成一种导向，增强制度执行的刚性。
加大监督惩处的力度
解决“制度休眠”问题，从问责的角度就是要加大对制度执行不力，“懒政”、“庸政”等行为的惩处力度，警醒那些碌碌无为者，那些只为各自部门、地方和自身利益考虑的执行者。
专家表示，任何规章制度，都要有责任追究机制。要考虑不执行怎么办，谁来负责任，怎么样处罚。
据湖南省监察厅副厅长李利君介绍，湖南省为解决一些地方有制度不执行，不作为、缓作为等企业和群众反映强烈的问题，将采取九种方式，处理影响机关效能和损害经济发展环境的行为，严重者将被免职。
湖南省最新出台的《关于影响机关效能和损害经济发展环境行为处理办法》，对需要问责的行为及处理方式，作了十分具体详尽的规定。“九种处理方式包括：诫勉谈话、责令书面检查、公开道歉、通报批评、停职检查、调离工作岗位、引咎辞职、责令辞职、免职。” 李利君说，这一处理办法对各种有制度规章却不认真执行的“庸政”、“懒政”等行为开出了极其严厉的罚单。
李利君介绍，问责的范围，包括全省各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及其所属部门和机构以及经授权、委托具有公共事务管理职能的组织及其工作人员。人民团体、事业单位、国有及国有控股企业及其工作人员和机关聘用人员、借调人员也参照执行。
据了解，通过严厉的问责，湖南省各地各级干部作风提升明显，制度执行不力及“懒政”、“庸政”等行为明显减少。
让群众参与激活“休眠”制度
避免“制度休眠”，关键的因素在于最大限度地让群众参与进来，让群众对干部干得好坏有发言权。只有这样，干部才能真正重视群众的感受，改变行政理念。
2011年2月，新疆对自治区职能部门中不作为的干部“亮剑”，群众评议“满意度”成为重要指标。通过评议，在基层干部和群众眼中有“懒”、“庸”、“拖”等问题的干部被“处理”。
据介绍，自治区人民政府办公厅会同自治区纪检监察厅、党委组织部采取召开会议、发放评议表的形式，分两批对自治区涉及经济领域的16个厅局26个处室的作风效能情况进行了评议和征求意见，内容涉及依法行政、工作效能等多个方面，主要采信基层干部和群众评议。共收回评议表2857张，征求意见368条。
根据最终的评议结果，自治区党委、人民政府决定，对群众满意度低、总体评价和分项评议的“好”票率达不到50%，以及在征求意见中被反映问题较多单位的相关责任人进行了问责。
群众评议的意义在于树立一种导向，让基层官员能树立正确的政绩观，为百姓服务。只有树立了这种导向，好制度才不会“休眠”。
阅读此文的人还阅读了：
2010—2011年《半月谈》汇总
